Conferencia de Fernando J. Cascales sobre el proyecto de Ley de Movilidad Sostenible

Ya el 23 de marzo de 2013, el ICAM organizó una Jornada similar, en la que tuve el honor de intervenir, por lo que, teniendo en cuenta que, desde entonces, no ha tenido el PLMS ningún cambio de interés, mis conclusiones serán las mismas que trasladé entonces.

Como es sobradamente conocido, la “Movilidad»» es un derecho fundamental (art.20 TUE y 19 y 139.2 CE; y del derecho comunitario, de la PCT).

Pero “movilidad»» es un concepto muy amplio, no solo referido al transporte. (infraestructuras y servicios), sino que, en la actualidad, unido al objetivo de mejora del medio ambiente (sostenibilidad v descarbonización), se refiere a materias tan amplias como: accesibilidad, accidentabilidad, logística, política energética, financiación, inteligencia artificial, y muy acusadamente urbanismo y régimen del suelo (de especial importancia respecto de la “movilidad urbana»»).

La materia de la “movilidad»» está en la actualidad regulada en la Ley 2/2011 de Economía Sostenible, con carácter básico en los arts. 93 a 106(que resumida y brillantemente establecen los principios y objetivos), cuya previsión de su disposición adicional 3ª – clasificación de los mercados de transporte – no se ha cumplido, y tampoco recoge el PLMS.

Dentro del corto espacio de tiempo de que disponemos, podemos afirmar que PLMS, que responde a un compromiso con la UE para recibir fondos de resilencia (dentro del marco de la Estrategia de Movilidad Sostenible e Inteligente de diciembre de 2020 de la Comisión UE), es un texto bastante ambicioso, si bien, tal y como se ha indicado respecto de las materias que integran la movilidad, algunas esenciales quedan excluidas del texto y otras son tratadas muy levemente. Pero por razón de espacio, entre tales omisiones, solo referiremos las mismas, sin más desarrollo, siendo éstas, entre otras, el urbanismo (esencial en orden a la “movilidad urbana»»), el transporte de mercancías y su distribución en las grades urbes, criterios objetivos para el reparto de fondos de financiación del transporte urbano, obligatoriedad de que en la creación de nuevas infraestructuras y servicios exista un plan financiero de mantenimiento y modernización, etc.

Han de comentarse una serie de cuestiones previas, para el entendimiento del valor efectivo de este proyecto cuando se convierta en Ley, y así: a) que prácticamente el texto se vierte sobre el transporte, especialmente de viajeros por carretera. b) que la competencia en materia de movilidad y ordenación del transporte, salvo que tenga ámbito supra autonómico, es exclusiva y excluyente de las CCAA y Corporaciones locales, de donde los efectos de la Ley serán bastante reducidos, máxime teniendo en consideración que todas las CCAA cuentan con sus leyes de ordenación, y muchas de ellas, además, con Leyes de Movilidad Sostenible. c) que, por esta razón de atribución de competencias, una Ley de Movilidad, a mi juicio, debe de contener solamente preceptos relativos a principios y objetivos, así como elementos de coordinación Estado-CCAA-Municipios, regulando solamente cuestiones imprescindibles que hayan de tener rango de ley.  d) ir más allá, como hace el PLMS, a mi entender es un error, ya que además de por la razón anteriormente expresada relativa a la competencia de las CCAA y Corporaciones locales, las materias de derecho positivo deben ser objeto de reglamentos y/o Leyes independientes, máxime habida cuenta que en materia de movilidad los cambios son tan acelerados y frecuentes, que hacen que un texto de tales características se quede obsoleto en un espacio breve de tiempo. Es en este sentido que disiento de mis ilustres compañeros intervinientes, D. Alberto Dorrego y D. Pablo Mayor, que ponderan que el proyecto debería de regular todas las materias que se describen en el proyecto, aunque sí coincido en el exceso que hace el proyecto de objetivos y principios, que lo convierten en una declaración interminable de intenciones. 

Y es en este orden de cuestiones que, si bien como hemos enunciado, entendemos que el PLMS no es el lugar adecuado para ello, el PLMS previene modificaciones sustanciales de Leyes de Ordenación del transporte, como la LOTT, lo que reafirmo que es una técnica jurídica errónea, ya que estas modificaciones deberían: a) ser objeto de un proyecto de Ley independiente, y dentro de éste,  ….,b) ser mucho más amplias o extensivas a otras materias.

Sobre tales modificaciones de la LOTT, he de detenerme en los siguientes puntos: a) En concreto, y con carácter fundamental, debe de eliminarse el art.50 del PLMS, ya que además de no prescribir los parámetros para que pueda haber un tráfico liberalizado (discrecionalidad e inseguridad jurídica), este precepto quiebra totalmente el régimen concesional. Precepto que, además solamente sería aplicable a las concesiones de titularidad estatal, ya que las CCAA, que cuentan con su Ley de Ordenación del TT, no están de acuerdo con este nuevo régimen (mapas concesionales), que rompe la unidad de mercado. Así, además, lo mantiene la patronal CONFEBUS. Este art. 50 PLMS, establece: “En los servicios de transporte regular de personas por carretera de competencia estatal, de manera motivada, el Consejo de Ministros podrá autorizar la prestación del servicio en régimen de libre competencia en las rutas propuestas por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible pudiendo, no obstante, imponer a los operadores que presten dichos servicios el cumplimiento de determinadas obligaciones, en virtud del procedimiento que se establezca reglamentariamente»». Ha de resaltarse que esta modificación está en clara contradicción con los mapas concesionales de las CCAA y del propio Ministerio, que reducen considerablemente el número de servicios a licitar, uniendo estos servicios rentables y deficitarios, pero haciendo que en su conjunto sean rentables, lo que la introducción de un segundo operador no permitiría. En todo caso, dada la redacción de este precepto, en relación con los arts. 71 y 72 LOTT, es un factor de riesgo innecesario (para un sistema centenario / desde 1.924, que ha funcionado con excelencia). Es más, es tan grave la redacción de este precepto, que incluso llego a pensar que los redactores no se han apercibido de los efectos negativos que este artículo puede originar. b) la introducción de esta liberalización del régimen concesional, requiere que se regule previamente el acceso a las estaciones, en el sentido de la propuesta de modificación del Reglamento UE 1073/2009 (que no se aprobó por vulnerar principios proporcionalidad y subsidiaridad, tal y como informó la Comisión del Congreso), que propuso una serie de preceptos para garantizar el acceso no discriminatorio a las terminales en condiciones justas y equitativas. Debe de recordarse que esta propuesta de modificación reglamentaria, liberalizaba los tráficos desde 100 kms a partir de las grandes ciudades, así como que nuestro sistema concesional está consagrado en el Reglamento UE 1370/2007, de donde, en contra de algunas afirmaciones interesadas, este régimen no vulnera el derecho comunitario. c) ya que se modifica, con la posibilidad de eliminación del principio de exclusividad el régimen de contratación pública, abogo por la necesidad de un cambio total del régimen contratación, esto es, del sistema de licitación (LCSP y LOTT), en lo referente a tarifas, expediciones, material móvil, etc.., como así es en el entorno de otros Estados UE (el sistema actual no es idóneo para elegir la mejor oferta), o cuando menos una modificación de la LOTT en orden a los conceptos que han de valorarse para elegir la mejor oferta. Que la tarifa sea mayor o menos dependa de que la licitación tenga una mejor oferta, con relación a otras licitaciones similares de servicios de la misma clase, es discriminatorio, y que se valore un nº innecesario de expediciones es una deseconomía y además es negativo para el medio ambiente y la congestión del tráfico. d) flexibilización de las condiciones de explotación (distintas taridas según horarios, material móvil de distinta capacidad según expediciones, etc). e) como vengo publicando desde hace más de una década, imperiosa necesidad de establecer un “mapa concesional en red»» (los servicios del Estado conectados entre sí, y con los de las CCAA, y los de éstas igualmente con los de las CCAA). Esta medida es coordinación, esto es, gestión, lo que abunda en mi idea de que para una eficaz gestión coordinada de la movilidad Estado-CCAA, más que una Ley, lo que es necesario es una buena gestión pública. f) recuperación del recurso especial en materia de contratación.

Reafirmando la bondad y méritos del proyecto, que es manifiestamente mejorable, en tanto que se detiene sobre la práctica totalidad de las materias (digitalización descarbonización, intermodalidad, planificación infraestructuras, “España vaciada»», etc), sí pondero que la estructura organizativa que quedaría una vez aprobado el Proyecto, no es, como así ha destacado la patronal CONFEBUS, práctica, ya que en materia de “movilidad»» confluirían: a) MT: Sec. Estado Ttes. y Mov. Sostenible, Sec. Gral. Movilidad Sostenible (DG Carreteras, DG T. Carretera y FFCC, DG Sector Ferroviario) y Sec. Gral. Tte. Aéreo y Marítimo (DG de M. Mercante y de Aviación Civil). Además, añadir a AENA y a Puertos del Estado. b) Organismos creados en el PLMS: Consejo Asesor del MT de Movilidad Sostenible (que ya existe), que integraría el Consejo Nacional TT (error, ya que este es un Consejo técnico y el Consejo Asesor que se crea es de corte político), Conferencia Sectorial de Infraestructuras del TT y Foro administrativo de la movilidad. d) además, a tenor de la LOTT, la Conferencia Nacional de Transportes (Ministro Tts. y Consejeros CCAA). Pero sí se entra en la estructura y organización de la movilidad, no puede omitirse, como así vengo publicando desde hace dos décadas, que la Dirección General de tráfico debe de depender del Ministerio de transportes y no del de Interior (como así es en todos los Estados de la UE, debiendo de significarse que la materia del tráfico y la seguridad vial está dentro de la Competencia del Consejo de Ministros de Transportes de la UE).

Por otra parte, si las problemáticas conforme al Libro Blanco del Tte. de la UE,  son ……co2/descarbonización, accidentabilidad, congestión tráficos, optimización gestión infraestructuras, etc, todo ello no se puede mejorar sin la tecnología, esto es, sin el I+D+i, razón por la que llevo dos décadas publicando que frente a una PCT ordenancista, se impone la que he dado en llamar “política común tecnológica del transporte»», y es en este orden de cuestiones que el PLMS no otorga a esta esencial materia la importancia destacada que merece.

Respecto de la enmienda a la totalidad del Grupo parlamentario popular, creo que la aseveración de que el PLMS establece objetivos y no medidas concretas, no es acertada, pues como ya hemos dicho y razonado, el Proyecto debería solamente contener principios y objetivos, dejando las medidas para posteriores normativas, habida cuenta, además de todo lo expuesto, los bruscos y profundos cambios que se suceden en la materia que nos ocupa. Sobre la cuestión relativa a la transitoriedad de la Ley, es cierto que contiene multitud de prescripciones de derecho positivo que deberían de tener un plazo transitorio para su entrada en vigor. A mi juicio, pondero que más que una enmienda a la totalidad, hubiera sido mejor la presentación de un texto alternativo, y principalmente, referirse en esta enmienda a la eliminación del enunciado art.50 del PLMS, lo que no hace.Para finalizar, afirmar que más allá de las leyes, lo fundamental es la gestión, ya que prácticamente todo lo que se regula en el PLMS, puede ser objeto, con arreglo a la normativa vigente, de toda clase de medidas concretas. Es por ello que cabe citar aquí los principios de actuación y de coordinación que deben regir en la planificación, coordinación Estado-CCAA y gestión del transporte, magníficamente enunciados en los arts. 3. 4 y 5 de la LOTT.

Solamente añadir que ignoro cual será la posición definitiva en la votación del proyecto de Ley de algunos partidos políticos independentistas y nacionalistas, por cuanto que podrían entender que el proyecto invade sus competencias, y por ende, rechazar el texto.

Autor: Fernando José Cascales Moreno. Asesoría Jurídica y Empresarial del Transporte. Abogado. Académico de la Real de Jurisprudencia y Legislación. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera (1996-1999), y del INTA (2000-2004). Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas (199-2000) y de INSA (2000-2004). Jefe del Servicio Central de Recursos (1981-1982). Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre. Ex Inspector General de Servicios del Ministerio Transportes (1982-1996). Vocal Asesor (2004-2006).

 Más artículos de opinión de Fernando J. Cascales Moreno. Prohibida su reproducción total o parcial sin citar la fuente original y sin el permiso expreso y por escrito del autor y del editor.