El transporte de residuos radiactivos, junto con el de animales vivos, son los más complicados de gestionar, en base a la multitud de normativa que los regula, así como por las complejidades técnicas que conlleva. Respecto del transporte de residuos radiactivos, en España existen alrededor de 1.300 instalaciones radiactivas autorizadas (sin contar las de rayos X), que generan anualmente sobre 30 m3 de residuos radiactivos y alrededor de 300 fuentes radiactivas.
El transporte de residuos radiactivos en rutas nacionales e internacionales, que constituye un porcentaje del 2% del transporte internacional de mercancías peligrosas, es esencial para la gestión de materiales nucleares, se rige por estrictos protocolos de seguridad. La experiencia global demuestra la eficacia de estos protocolos, con cerca de 40 millones de kilómetros recorridos sin incidentes. Este transporte se lleva a cabo, principalmente, por servicios aéreos, si bien para su transporte desde el origen al aeropuerto, y desde el de llegada a destino, se realiza por transporte de mercancías por carretera, mediante unos embalajes y contenedores blindados muy sofisticados que están ampliamente normalizados reglamentariamente, precisándose de personal de conducción altamente especializado.
Toda la operativa se ha de ajustar, dentro de la UE, al Acuerdo Europeo para el Transporte de Mercancías Peligrosas por Carretera (ADR), siendo la Empresa Nacional de Residuos Radiactivos española (Enresa), la responsable de recoger, inspeccionar y transportar los residuos de muy baja, baja y media actividad, si bien en España estos residuos se almacenan en las centrales nucleares. Son los residuos radiactivos de alta actividad, los que se tienen que transportar, ya por ferrocarril, ya por carretera, bajo el cumplimiento del Reglamento de Transportes del Organismo Internacional de Energía Atómica (OIEA) y las directivas de la Comisión Europea.
Así pues, los transportes de materiales radiactivos y sustancias nucleares están sometidos a una normativa específica en materia de transporte de mercancías peligrosas, que depende del medio de transporte utilizado, por lo que se han aprobado normativas para transporte por carretera, ferrocarril, navegación marítima y navegación aérea. en todos los casos, esta clase de transporte se somete a la previa autorización por la Dirección General de Planificación y Coordinación Energética, previo informe preceptivo y vinculante del Consejo de Seguridad Nuclear. Además, las empresas transportistas han de estar inscritas en el Registro que dicho Centro directivo gestiona, siendo en la actualidad el número de estas empresas de 44 empresas.
La normativa esencial viene constituida, principalmente, por las siguientes regulaciones:
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Acuerdo Europeo para el transporte internacional de mercancías peligrosas por carretera (ADR).
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Real Decreto 412/2001, sobre transporte de mercancías peligrosas por ferrocarril.
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Reglamento relativo al transporte internacional de mercancías peligrosas por ferrocarril (RID).
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Real Decreto 243/2009, de 27 de febrero, por el que se regula la vigilancia y control de traslados de residuos radioactivos y combustible nuclear gastado entre Estados miembros o procedentes o con destino al exterior de la Comunidad.
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Real Decreto 1308/2011, de 26 de septiembre, sobre protección física de las instalaciones y materiales nucleares, y de las fuentes radiactivas.
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Real Decreto 783/2001, de 6 de julio, por el que se aprueba el Reglamento sobre protección sanitaria contra radiaciones ionizantes (RPSRI).
Este Real Decreto 1308/2011, irroga competencias al Consejo de Seguridad Nuclear (CSN), para la elaboración y aprobación de instrucciones, circulares y guías de carácter técnico e instrucciones técnicas complementarias sobre protección física de los materiales nucleares y fuentes radiactivas y de las actividades e instalaciones, que desarrollen las medidas generales establecidas en este real decreto en el ámbito de su competencia, creando el «Registro de entidades que llevan a cabo transportes que requieren medidas de protección física», cuya finalidad es registrar los datos correspondientes a las entidades que llevan a cabo dichos transportes. Su articulo 35 (Medidas generales de protección física de los transportes de materiales nucleares y fuentes radiactivas), dispone: 1. El titular de la autorización de protección física de transporte de materiales nucleares deberá aplicar las medidas que resulten necesarias para: a) Establecer y mantener un Departamento de Seguridad, al frente del cual se encontrará un Director de Seguridad, de quien dependerán tanto las medidas físicas o electrónicas a adoptar, como los servicios de seguridad establecidos de acuerdo con lo previsto en la normativa vigente de seguridad privada. El director de Seguridad de la organización del titular deberá estar habilitado por el Ministerio del Interior de acuerdo con la normativa vigente sobre seguridad privada. Las empresas de seguridad a las que se encomiende el ejercicio de labores de protección o vigilancia del transporte deberán asimismo estar debidamente autorizadas por el Ministerio del Interior. b) Elaborar y aplicar un Plan de protección física para los transportes de materiales nucleares en el que se establezcan los medios humanos, técnicos y organizativos para hacer frente a la amenaza base de diseño. c) Disponer de un centro de comunicaciones para el seguimiento continuo de los transportes de materiales nucleares y para comunicaciones con el personal del transporte y, si lo hubiere, con su personal de seguridad encargado de la vigilancia y protección del transporte. d) Establecer procedimientos de comunicaciones para el caso de desarrollo normal del transporte y para situaciones anómalas o de amenaza. e) Establecer procedimientos de actuación para la confirmación de amenazas, para la comunicación con las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad y para proporcionar un retardo de la actuación del adversario suficiente hasta la llegada de éstas. f) Notificar al Ministerio del Interior y al Consejo de Seguridad Nuclear, la fecha de inicio del transporte con una antelación no inferior a siete días, adjuntando la siguiente información: 1.º Titular de la autorización de protección física para el transporte e información de contacto en caso de emergencia. 2.º Desarrollo previsto del transporte, con fechas de inicio y terminación, así como de cualquier almacenamiento temporal con motivo del transporte. 3.º Itinerario previsto. 4.º Identificación del momento preciso en el que se adquiere la responsabilidad de la protección física del material y del momento en el que ésta se transfiere, identificando a las personas físicas o jurídicas de las que se recibe o a las que se transfiere la responsabilidad de la protección física del material. 5.º Clasificación y descripción de los materiales objeto del transporte. 6.º Características del transporte, incluyendo número de bultos, medios de transporte utilizados e identificación de los mismos. 7.º Organización del transporte e identificación del personal que participa en el mismo, así como del personal de seguridad encargado de la vigilancia y protección del transporte, si lo hubiere. 8.º Identificación de los conductores y medio de comunicación que facilite el contacto directo con ellos en todo momento del transporte. 9.º Cualquier otra información que se estime pertinente. g) Mantener un registro de personal de la organización del titular de la autorización de protección física, así como de aquel personal de empresas contratadas, que, por el ejercicio de las funciones encomendadas, precisen acceder al transporte o a informaciones sensibles desde el punto de vista de la protección física, quedando obligado el titular a mantenerlo actualizado y a informar al Ministerio del Interior previamente a cualquier inscripción o baja en el registro, para que se efectúen las comprobaciones necesarias en relación con los objetivos de protección física del material nuclear y su transporte. h) Establecer Planes de contingencia y emergencia para responder a la retirada no autorizada o sabotaje de los materiales nucleares. i) Notificar a los destinatarios de los materiales nucleares el inicio del transporte y confirmar la finalización del transporte a los remitentes. j) Verificar periódicamente durante el transporte que la situación física de los materiales nucleares es conforme con lo establecido en el plan de seguridad del transporte. k) Asegurar que toda la información relacionada con el sistema de protección física del transporte está convenientemente protegida y sometida a criterios previstos en el artículo 5. l) Asegurar, mediante el establecimiento de indicadores, la implantación de una adecuada cultura de seguridad física. m) Conservar la documentación y registros relativos a cada transporte de materiales nucleares como mínimo durante cinco años, incluyendo los informes realizados a iniciativa propia o a petición del Ministerio de Industria, Turismo y Comercio, del Ministerio del Interior o del Consejo de Seguridad Nuclear, en relación con las causas de los incidentes que afecten a la protección física ocurridos durante los transportes, así como las medidas tomadas al respecto. 2. Los transportes de fuentes radiactivas de categorías 1 y 2 deberán disponer de un Plan de protección física que, teniendo en cuenta la evaluación actualizada de la amenaza, el incentivo relativo de las fuentes radiactivas para un potencial adversario, la naturaleza de éstas y las consecuencias previsibles derivadas de la retirada no autorizada de las mismas o de actos de sabotaje, desarrolle las medidas generales establecidas para el transporte de los materiales nucleares en el apartado anterior. Y el artículo 36 (Medidas específicas de protección física de los transportes de materiales nucleares y fuentes radiactivas), establece: El Ministerio del Interior y el Consejo de Seguridad Nuclear, podrán, coordinadamente y en el ámbito de sus respectivas competencias, dirigir a uno o a varios titulares, instrucciones técnicas o administrativas específicas sobre la protección física de los transportes que complementen o desarrollen las medidas generales establecidas en el artículo 35. Estas medidas serán vinculantes desde el momento de su notificación a los titulares afectados o desde su publicación en el «Boletín Oficial del Estado». El Artículo 37 (Medidas urgentes y especiales de protección física durante el transporte), dispone: En las situaciones en las que el Ministerio del Interior determine la existencia de un aumento considerable del nivel de amenaza o de la percepción del riesgo, este Ministerio y el Consejo de Seguridad Nuclear, podrán requerir a los titulares, mediante la emisión de las correspondientes instrucciones, la implantación de medidas urgentes y especiales de protección física que superen las establecidas en este real decreto, con el objeto de afrontar la situación de forma inmediata y por el periodo de tiempo que se determine o hasta la revisión de las medidas de protección física establecidas en este real decreto, en el caso en el que el aumento del nivel de amenaza se considere permanente. Y finalmente, el artículo 38 (Niveles mínimos de protección física para el transporte de material nuclear), dispone: 1. En los transportes de materiales nucleares de las categorías I, II y III se aplicarán los siguientes niveles mínimos de protección física: a) Cuando se trate de materiales de las categorías II y III, el transporte tendrá lugar bajo precauciones especiales, que incluirán acuerdos previos por escrito entre el remitente, el destinatario y el transportista y acuerdos previos por escrito entre las personas físicas o jurídicas sometidas a la jurisdicción y a las reglamentaciones, en su caso, de los Estados exportador e importador, con especificación del momento, lugar y procedimientos para la transferencia de la responsabilidad de la protección física del transporte. b) Cuando se trate de materiales de la categoría I, el transporte tendrá lugar bajo las precauciones especiales indicadas en el párrafo anterior para el transporte de materiales de las categorías II y III y, además, bajo la vigilancia constante de personal debidamente habilitado por el Ministerio del Interior y en condiciones que aseguren una estrecha comunicación con equipos apropiados de intervención en caso de emergencia. 2. Durante el almacenamiento en tránsito del material nuclear con ocasión del transporte, se aplicarán los siguientes niveles mínimos de protección física: a) Cuando se trate de materiales de la categoría III, el almacenamiento se realizará en una zona cuyo acceso esté controlado. b) Cuando se trate de materiales de categoría II, el almacenamiento se realizará en una zona sometida a constante vigilancia mediante personal debidamente habilitado por el Ministerio del Interior o dispositivos electrónicos, que deberá estar rodeada por una barrera física con un número limitado de entradas adecuadamente controladas. c) Cuando se trate de materiales de la categoría I, el almacenamiento se realizará en una zona protegida, conforme se la define para los materiales de la categoría II en el párrafo anterior, a la cual, además, sólo podrán tener acceso las personas cuya probidad se haya determinado y deberá estar vigilada por personal debidamente habilitado por el Ministerio del Interior que se mantenga en comunicación constante con equipos apropiados de intervención en caso de emergencia.
Es dentro de este complejo escenario normativo, que el CSN, en virtud de las competencias que ostenta conforme al artículo 2 de la Ley 15/1980, de 22 de abril, de su creación, que dictó la importantes Instrucción IS-38, de 10 de junio de 2015, sobre formación de las personas que intervienen en los transportes de material radiactivo por carretera, así como la Instrucción IS-42, de 26 de julio de 2016, por la que se establecen los criterios de notificación al Consejo de sucesos en el transporte de material radiactivo.
Estas Instrucciones se han completado, muy recientemente, con la Instrucción IS-46, de 14 de mayo de 2024, sobre seguridad física durante el transporte de materiales nucleares y fuentes radiactivas.(BOE del 10 de junio de 2024), que tiene por objeto establecer los requisitos de seguridad física de los materiales nucleares y fuentes radiactivas, durante su transporte, con la finalidad de protegerlos contra el robo, hurto u otra apropiación ilícita, así como para evitar actos de sabotaje u otros actos dolosos de los que, en caso de que tuvieran éxito, se podrían derivar consecuencias radiológicas inaceptables para las personas, la sociedad o el medio ambiente. En esta instrucción se definen una serie de umbrales que determinan el nivel de protección que debe proporcionarse a los transportes de los materiales radiactivos, mediante la aplicación de medidas específicas de seguridad física más allá de las prácticas de gestión prudente, con la finalidad de proporcionar una protección acorde al nivel de amenaza y al grado de interés que despierten los materiales transportados para la materialización de un acto doloso capaz de causar posibles consecuencias radiológicas inaceptables, según el principio de enfoque graduado proporcional al riesgo. Además, se regulan los requisitos específicos correspondientes al nivel de seguridad física básica durante el transporte de materiales nucleares y fuentes radiactivas, así como los requisitos específicos correspondientes al nivel de seguridad física reforzada durante el transporte de materiales nucleares y otros materiales radiactivos.
En este enlace se puede consultar: El transporte de residuos radiactivos; una aproximación a la normativa reguladora
Fernando J. CASCALES MORENO. Abogado. Académico. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera, y del INTA. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas y de INSA. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre
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