La designación de los presidentes de las Autoridades Portuarias de interés general por las CCAA

La ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, constituye un hito histórico, que se debe a un personaje de la talla de D. Rafael Lobeto Lobo, en su etapa de Director General de la Marina Mercante. Supuso recabar de las Comandancias de Marina las competencias en la materia, a favor de las Capitanías Marítimas que se crean (art.88), así como la implantación del Ente público «Puertos del Estado» (art.24), también la creación de la Sociedad de Salvamento y Seguridad Marítima – SASEMAR (art.89), y del Cuerpo Especial Facultativo de Marina Civil (art.101). Claramente, todo un conjunto normativo completo, innovador y transformador de la marina civil, con el acierto, además, de juntar en una sola Ley, la marina mercante y sus estaciones marítimas, esto es, los puertos. Es por ello que el Sr. Lobeto Lobo, a mi juicio, está inscrito en letras de oro en la historia de la marina mercante española, como uno de los personajes más influyentes del siglo XX en la materia. 

Esta Ley, en su art.5, define los “puertos de interés general”, como aquellos en los que les sea de “aplicación alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales. b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma. c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional. d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado. e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares”. Y es el Anexo de la Ley el que   prescribe que “Son puertos de interés general y por lo tanto, y de acuerdo con el artículo 149.1.20. de la Constitución Española, competencia exclusiva de la Administración del Estado, los siguientes:

1. Pasajes y Bilbao en el País Vasco.
2. Santander en Cantabria.
3. Gijón-Musel y Avilés en Asturias.
4. San Ciprián, Ferrol y su ría, La Coruña, Villagarcía de Arosa y su ría, Marín-Pontevedra y su ría y Vigo y su ría, en Galicia.
5. Ayamonte, Huelva (que incluye el de Punta Umbría), Sevilla y su ría (que incluye el de Bonanza), Cádiz y su bahía (que incluye el Puerto de Santa María, el de la zona franca de Cádiz, Puerto Real, el Bajo de la Cabezuela, Puerto Sherry y el de Rota), Tarifa, Algeciras-La Línea, Málaga, Motril, Almería y Carboneras en Andalucía.
6. Ceuta y Melilla.
7. Cartagena (que incluye la dársena de Escombreras) en Murcia.
8. Torrevieja, Alicante, Gandía, Valencia, Sagunto, Castellón y Vinaroz en la Comunidad Valenciana.
9. Tarragona y Barcelona en Cataluña.
10. Palma de Mallorca, Alcudia, Mahón, Ibiza y Cala Sabina en Baleares.
11. Arrecife, Puerto Rosario, Las Palmas (que incluye el de Salinetas y el de Arinaga), Santa Cruz de Tenerife (que incluye el de Granadilla), Los Cristianos, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de la Palma y la Estaca en Canarias”.

Por su parte, el art.10 (Competencias estatales), dispuso que “Corresponde a la Administración del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20.) de la Constitución, la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general, clasificados de acuerdo con lo previsto en la presente Ley”. El art.149.1.20 CE, literalmente previene: “El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias: Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminación de costas y señales marítimas; puertos de interés general; aeropuertos de interés general; control del espacio aéreo, tránsito y transporte aéreo, servicio meteorológico y matriculación de aeronaves”. Competencias exclusivas del Estado que, de acuerdo con el art.150.2 CE, pueden ser transferidas o delegadas en las CCAA por Ley Orgánica (“El Estado podrá transferir o delegar en las Comunidades Autónomas, mediante ley orgánica, facultades correspondientes a materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación. La ley preverá en cada caso la correspondiente transferencia de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado”).

Pues bien, como es conocido, por el denominado Pacto del Majestic de 26 de abril de 1996 entre el PP y CIU, rubricado el 28, al que con fecha 30 se sumó el PNV, el 4 de mayo siguiente Aznar es investido Presidente del Gobierno con los votos del PP, CIU, PNV y CC. Este pacto supuso una larga serie de acuerdos, entre los que, respecto al incremento de competencias de la Generalitat de Cataluña, resaltamos los siguientes: 

.- Cesión del 30% del IRPF a las autonomías. – Supresión de los gobernadores civiles y conversión en subdelegados provinciales del Gobierno. – Traspaso de competencias en materia de tráfico a la Generalitat de Catalunya. – Traspaso del INEM y de las políticas activas de empleo a la Generalitat de Catalunya.- Traspaso de los centros y servicios correspondientes a la gestión de las prestaciones sanitarias y de servicios sociales del Instituto Social de la Marina. – Reforma de la Ley de Costas para permitir una mayor participación de las autonomías en el ejercicio de sus competencias de protección del medio ambiente y de ordenación del territorio y del litoral. – Reforma de la ley del suelo con flexibilidad para adaptarse a las especificidades de cada autonomía.

Y por lo que a la materia que nos ocupa, también se acordó la reforma de la ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante de 1992, al objeto de transferir la gestión de los puertos de interés general a las autonomías, mediante la fórmula de que las CCAA designarán al presidente de las “autoridades portuarias de interés general”, estableciéndose, además, la libertad tarifaria para cada puerto.

Como consecuencia de dicho “pacto de investidura”, la meritada Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante (hoy no vigente; derogación por el RD Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre), fue reformada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, que dando nueva redacción a su art.41, prescribió que los Presidentes de las Autoridades Portuarias, incluso los de los “puertos de interés general”, fueran designados por las CCAA, entre “personas de reconocida competencia profesional e idoneidad”. Así, el citado art.41 (Presidente y funciones) quedó redactado como sigue: “1. El Presidente de la Autoridad Portuaria será designado por el Ministro de Obras Públicas y Transportes. El Presidente lo será también del Consejo de Administración de las sociedades estatales de estiba y desestiba que operen en los puertos incluidos en el ámbito competencial de la Entidad correspondiente, pudiendo, asimismo, simultanear su cargo con el de Presidente o Vocal del Consejo de Administración de las sociedades participadas por la Autoridad Portuaria que preside, con los requisitos y las limitaciones retributivas que se derivan de la aplicación de la legislación de incompatibilidades. 2. Corresponden al Presidente las siguientes funciones: a) Representar de modo permanente a la Autoridad Portuaria y a su Consejo de Administración en cualesquiera actos y contratos y frente a toda persona física o jurídica, ya sea pública o privada, en juicio y fuera de él, sin perjuicio de las facultades de apoderamiento propias del Consejo de Administración. b) Convocar, fijar el orden del día, presidir y levantar las reuniones del Consejo de Administración, dirigiendo sus deliberaciones y dilucidando sus empates con su voto de calidad. c) Dirigir los servicios de la Entidad y controlar el desarrollo de su actividad. d) Velar por el cumplimiento de las normas aplicables a la Autoridad Portuaria y la ejecución de los acuerdos tomados por su Consejo de Administración. e) Presentar al Consejo de Administración los anteproyectos de presupuestos, de programa de actuación, inversiones y financiación y de cuentas anuales para su aprobación. f) Proponer al Consejo de Administración los objetivos de gestión y criterios de actuación de la Entidad en todos los ámbitos de su competencia. g) Disponer los gastos y ordenar, mancomunadamente con el Director Técnico o el responsable financiero de la Autoridad Portuaria, los pagos o movimientos de fondos. h) Decidir todas aquellas cuestiones no reservadas expresamente al Consejo de Administración u otro órgano de la Entidad. i) Ejercer las facultades especiales que el Consejo delegue en él expresamente. j) Las demás facultades que le atribuya la presente Ley”. Por su parte, la nueva redacción del art. 43 (Director técnico) dispuso: “1. El Director técnico será nombrado y separado por Puertos del Estado a propuesta del Presidente de la Autoridad Portuaria. 2. Corresponden al Director técnico las siguientes funciones: a) La dirección técnica del puerto y la gestión ordinaria de la Entidad y de sus servicios con los contenidos que se deriven del organigrama funcional de cada Autoridad Portuaria, que deberá ser aprobado por Puertos del Estado a propuesta del Presidente de aquélla, y con sujeción a los criterios y directrices del Consejo de Administración o de su Presidente. b) La emisión preceptiva de informe acerca de las autorizaciones y concesiones, elaborando los estudios e informes técnicos sobre los proyectos y propuestas de actividades que sirvan de base a las mismas. c) La aprobación técnica de los proyectos de obras a ejecutar por la Autoridad Portuaria cuando aquélla sea preceptiva y no corresponda otorgarla al Consejo de Administración, de acuerdo con lo previsto en el apartado 3, i), del artículo 40, de la presente Ley, o no sea recabada esta función por Puertos del Estado por la cuantía o características técnicas del proyecto. d) La dirección de los diferentes servicios para lograr un mejor funcionamiento y eficiencia de los mismos, con arreglo a las directrices generales que reciba del Consejo de Administración o del Presidente”.

Ha de resaltarse que el Real Decreto Legislativo 2/2011, de 5 de septiembre, por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, derogatorio de la Ley 27/1992, confirmando el contenido de los anteriores preceptos de la Ley 62/1997, prescribe que: > art. 11- “1. Corresponde a la Administración General del Estado, en virtud de lo dispuesto en el artículo 149.1.20 de la Constitución, la competencia exclusiva sobre los puertos de interés general, clasificados de acuerdo con lo previsto en la presente ley. 2. Las Comunidades Autónomas designarán a los órganos de gobierno de las Autoridades Portuarias, en los términos establecidos en esta ley, y ejercerán las funciones que les atribuye la misma y el resto del ordenamiento jurídico”. Es en este orden de materias, que el art.31 (Presidente: Nombramiento y funciones), establece: “1. El Presidente de la Autoridad Portuaria será designado y separado por el órgano competente de la Comunidad Autónoma o de las Ciudades de Ceuta y Melilla entre personas de reconocida competencia profesional e idoneidad. La designación o separación, una vez haya sido comunicada al Ministro de Fomento será publicada en el correspondiente Diario Oficial y en el Boletín Oficial del Estado”. Y finalmente, el art.33.1 (Director), prescribe: “El Director será nombrado y separado por mayoría absoluta del Consejo de Administración, a propuesta del Presidente, entre personas con titulación superior, reconocido prestigio profesional y experiencia de, al menos, cinco años en técnicas y gestión portuaria”. Así pues, se consolidad en este RD Legislativo 2/2011, la reforma de la ley 27/1992 operada por la Ley 62/1997, de 26 de diciembre, consolidando que incluso en los “puertos de interés general” la designación del Presidente de las Autoridades Portuarias y por ende del Director técnico, sean designados por las CCAA. 

En lo concerniente al concepto de “Puertos de interés general”, el art.4 del RD Legislativo 2/2011, prescribe que son los que “figuran en el anexo I de la presente ley clasificados como tales por serles de aplicación alguna de las siguientes circunstancias: a) Que se efectúen en ellos actividades comerciales marítimas internacionales. b) Que su zona de influencia comercial afecte de forma relevante a más de una Comunidad Autónoma. c) Que sirvan a industrias o establecimientos de importancia estratégica para la economía nacional. d) Que el volumen anual y las características de sus actividades comerciales marítimas alcancen niveles suficientemente relevantes o respondan a necesidades esenciales de la actividad económica general del Estado. e) Que por sus especiales condiciones técnicas o geográficas constituyan elementos esenciales para la seguridad del tráfico marítimo, especialmente en territorios insulares”. Su ANEXO I Puertos de interés general, dispone que “Son puertos de interés general y por lo tanto, y de acuerdo con el artículo 149.1.20.a de la Constitución Española, competencia exclusiva de la Administración del Estado, los siguientes: 1. Pasaia y Bilbao en el País Vasco. 2. Santander en Cantabria. 3. Gijón-Musel y Avilés en Asturias. 4. San Cibrao, Ferrol y su ría, A Coruña, Vilagarcía de Arousa y su ría, Marín y ría de Pontevedra y Vigo y su ría, en Galicia. 5. Huelva, Sevilla y su ría, Cádiz y su bahía (que incluye el Puerto de Santa María, el de la zona franca de Cádiz, Puerto Real, el Bajo de la Cabezuela y Puerto Sherry), Tarifa, Bahía de Algeciras, Málaga, Motril, Almería y Carboneras en Andalucía. 6. Ceuta y Melilla. 7. Cartagena (que incluye la dársena de Escombreras) en Murcia. 8. Alicante, Gandía, Valencia, Sagunto y Castellón en la Comunidad Valenciana. 9. Tarragona y Barcelona en Cataluña. 10. Palma, Alcúdia, Maó, Eivissa y la Savina en Illes Balears. 11. Arrecife, Puerto Rosario, La Hondura, Las Palmas (que incluye el de Salinetas y el de Arinaga), Santa Cruz de Tenerife (que incluye el de Granadilla), Los Cristianos, San Sebastián de la Gomera, Santa Cruz de la Palma y la Estaca en Canarias”. En último lugar, y sobre las competencias del presidente de la Autoridad Portuaria, los arts.31.2 y 33 del RD Legislativo 2/2011, igualmente otorgan las competencias más importantes.

A mi juicio, y con toda prudencia y respeto frente a cualesquiera otras posturas, esta modificación de la Ley 27/1992, de Puertos del Estado y de la Marina Mercante, por la ley 62/1997, pudo incurrir en un “fraude de ley”, en un “fraude constitucional”, ya que siendo los “puertos de interés general” de la competencia exclusiva del Estado (art.149.20 CE), teniendo en cuenta que dicho nuevo art.41 de la Ley (consagrado después en el RD Legislativo 2/2011) otorga al Presidente de la AP prácticamente todas las competencias y facultades, y que a estos Presidentes los designan las CCAA, resulta con ello que por esta vía (simple Ley ) se han transferido de hecho a las CCAA las competencias que constitucionalmente corresponden al Estado, delegación o transferencia de competencias que pudo hacerse, pero por una Ley Orgánica, conforme a lo prescrito en el art.150.2 CE, criterio que es compartido por prestigiosos juristas con los que me relaciono.

De otro lado, la exigencia normativa de que estas designaciones recaigan en “personas de reconocida competencia profesional e idoneidad” (art.31 RD Legislativo 2/2011, y anteriormente art. 41 de la Ley 62/1997), pondero que, en muchos más casos de los deseados, no se viene cumpliendo, ya que es de general y publico conocimiento que se nombran políticos sin experiencia ni conocimientos técnicos en la materia, tal y como el Ordenamiento jurídico exige, lo que, a mi entender, ha conllevado una “politización” de los puertos que redunda negativamente en su mejor gestión, desarrollo y potencialidad. Todo ello favorece, a mi entender, que primen los intereses de cada Comunidad Autónoma frente a los del sistema general portuario español, sin que el Ente Público Puertos del Estado pueda hacer mucho al respecto. Esta delegación de competencias, en cambio, se hizo conforme a Derecho, esto es, al meritado artículo 150.2 CE, respecto del transporte por carretera, por la Ley Orgánica 5/1987, de 30 de julio, de Delegación de Facultades del Estado en las Comunidades Autónomas en relación con los transportes por carretera y por cable.

Autor: Fernando José Cascales Moreno. Abogado. Académico correspondiente de la Real de Jurisprudencia y Legislación. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera del Ministerio de Fomento, y del INTA-Ministerio de Defensa. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas dependiente de los Ministerios de Fomento y de Medio Ambiente y de INSA/Ingeniería Servicios Espaciales, SA. Jefe del Servicio Central de Recursos del Ministerio de Transportes. Ex Inspector General de Servicios del Ministerio Transportes, Turismo y Comunicaciones. Vocal Asesor del Ministerio de Fomento. Del Consejo Asesor de la AET y de la Sección Marítimo y Transportes del ICAM. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre.

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