Como es sobradamente conocido, la Dirección General de Tráfico (DGT) ha regulado recientemente los duotrailers, legalizándolos sin esperar a que el Gobierno apruebe el aumento de masas y dimensiones, según la vigente normativa contenida en el Reglamento General de Vehículos. La regulación de estos vehículos pesados fue incluida en la propuesta de modificación de ése Reglamento (Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Vehículos), que no culminó su tramitación en la pasada legislatura.
La autorización para la circulación de estos vehículos por la DGT se formaliza a través de la Instrucción de la Dirección General de Tráfico MOV 2023/28, de 22 de diciembre de 2023, que modifica la Instrucción 16/V-117, sobre expedición de autorizaciones para euromodulares que amplía las dimensiones permitidas para este tipo de conjunto (esta Instrucción 16/V-117, de 11 de abril de 2016, reguló un régimen de pruebas o ensayos). La Instrucción MOV 2023/28 se motiva en base a que la experiencia acumulada a través de las pruebas y ensayos realizados al amparo de la Instrucción 16/V-117 y artículo 47 del Reglamento General de Vehículos, autorizadas desde 2018.
Así, la Instrucción MOV 2023/28, expone que, “tras cinco años de desarrollo de estos ensayos, la DGT considera que ya existe suficiente conocimiento y experiencia acumulada y, por tanto, ya no tiene objeto continuar estos ensayos ya que los mismos están limitados, exclusivamente, a fines de investigación. No obstante, aunque la DGT ya no estima oportuno continuar con los ensayos con EMS de hasta valores de 32 metros de longitud y 72 toneladas de masa máximos permitidos, el número de participantes ha sido tan importante que, se puede afirmar que el sector del transporte ya está preparado para su uso regular en el transporte público de mercancías. Por este motivo y, con el fin de que el sector del transporte no se vea perjudicado tras las inversiones realizadas durante el período de realización de los ensayos, esta Dirección General considera conveniente modificar la Instrucción 16/V-117 sobre expedición de autorizaciones para EMS para permitir que, transitoriamente, hasta que apruebe la modificación del anexo IX del RGV, las autorizaciones expedidas también sean válidas para los EMS, de mayor valor de masa y longitud máxima de conjunto, que fueron objeto de dichos ensayos»».
En consecuencia, la Instrucción 16/V-117, regulando y autorizando la circulación de dichos vehículos, establece los requisitos de estos modelos, así como de los itinerarios, el plazo de validez de las autorizaciones y su procedimiento de expedición y las condiciones de circulación.
De acuerdo con todo ello, cabe preguntarse si la DGT, bajo la fórmula de que la autorización para que puedan circular estos vehículos es transitoria, hasta que la materia se regule por medio de un Real Decreto, en concreto, de modificación del Reglamento General de Vehículos/Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (y añadiría, del Real Decreto 1428/2003, de 21 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento General de Circulación), se ajusta a Derecho, ya que esta regulación se formula mediante una simple Instrucción de una Dirección General de Tráfico.
Y para contestar a dicha interrogante, ha de tenerse en consideración que la Instrucción 16/V-117 constituye una regulación general de una materia que afecta «»extra omnes»», esto es, a todos los administrados (lo que es consustancial a la potestad reglamentaria), no limitándose a establecer ordenes de régimen interior a los funcionarios de la DGT. No se trata, pues, de un desarrollo de lo previsto en el Reglamento General de Vehículos, independientemente de que el Director General de Tráfico no tiene delegada esta potestad, y de que al constituir una norma reglamentaria carece de competencia para ello, sino de una regulación “ex novo»», que modifica lo previsto en el Real Decreto 2822/1998, de 23 de diciembre (Reglamento General de Vehículos).
Es en este orden de cuestiones que la potestad reglamentaria reside (artículos 97 Constitución española y 22 Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno) en el Gobierno (Reales Decretos) y en los Ministros (Órdenes Ministeriales / artículo 24.2 de la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno, con las limitaciones que se enuncian amplía y claramente en el Dictamen del Consejo de Estado 912/2004), en tanto que los Directores Generales carecen de esta potestad (artículo 66 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público).
De otro lado, una simple Instrucción o Circular, no puede regular, modificando, lo establecido en una norma de rango superior, como un real Decreto (artículo 24 Ley 50/1997,de 27 de noviembre, del Gobierno, sobre la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus miembros).
Como así es doctrina del Tribunal Constitucional, señalada en Dictamen de la Dirección del Servicio Jurídico del Estado de fecha 21 de diciembre de 1998, los Directores Generales no ostentan potestad reglamentaria, resultando que “las Instrucciones y/o Circulares de los Centros directivos de la Administración pública solamente pueden tener un contenido en el ámbito interno de la Administración, por medio del cual los órganos superiores dirigen, con carácter general, la actividad de los inferiores. Solamente, pues, pueden tener relevancia en el ámbito interno de la Administración, no pudiendo regular materias concretas que afecten a los derechos y obligaciones (prohibiciones, etc.) de los administrados»» (STC 26/1986, 19 de febrero, que es reiterada por las SSTC 47/1990 y 50/1994, entre otras, a cuyo tenor “ las denominadas instrucciones son directivas de actuación que las autoridades superiores imponen a sus subordinados en virtud de las atribuciones propias de esa jerarquización… cuyos efectos jurídicos consisten en su cumplimiento por los destinatarios… bastando que la instrucción llegue a conocimiento del inferior jerárquico al que se dirige, el cual está obligado a cumplirla, incurriendo en responsabilidad disciplinaria en caso contrario…»»).
Finalmente, añadir que de acuerdo con el artículo 7 de la Ley 19/2013, de 9 de diciembre, de transparencia, acceso a la información pública y buen gobierno, “Las Administraciones Públicas, en el ámbito de sus competencias, publicarán: a) Las directrices, instrucciones, acuerdos, circulares o respuestas a consultas planteadas por los particulares u otros órganos en la medida en que supongan una interpretación del Derecho o tengan efectos jurídicos.»»).
En este enlace se puede consultar la Instrucción de la Dirección General de Tráfico MOV 2023/28, que modifica la Instrucción 16/V-117
Autor: Fernando José Cascales Moreno. Abogado. Académico. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre. Ex Director General de FFCC y Transportes por Carretera, y del INTA. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas y de INSA. Ex Inspector General de Servicios Ministerio Transportes, Turismo y Comunicaciones.
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