Sobre la viabilidad de reclamación indemnizatoria por las empresas transportistas de viajeros y mercancías por carretera. Fernando J. Cascales

SSTT de la Sala de lo Contencioso-Administrativo (Sección Segunda) del Tribunal Supremo, números 1470/2024, de 20 de septiembre, 1502/2024, de 25 de septiembre, y 1.524/2024, de 30 de septiembre. Tramo autonómico del impuesto de hidrocarburos. 

ST Tribunal de justicia de la Unión Europea, de 30 de mayo de 2024, DISA, C-743/2022 (declara ilegal el tramo autonómico de los años 2013 a 2018).

Como se recordará, la ST TJUE de 30/V/2024, anuló el tramo autonómico del impuesto de hidrocarburos, quedando pendiente de lo que dictaminara el T. Supremo español sobre el procedimiento y legitimación para instar la devolución de las cuantías indebidamente abonadas.

Es lo cierto que las SSTT TS en cuestión pueden suscitar problemas de interpretación, puesto que en otro caso no habría problemas interpretativos respecto a la devolución a favor de las empresas transportistas (último consumidor) del tramo autonómico del impuesto de Hidrocarburos, y por ende distintas opiniones sobre los efectos de esta anulación para las empresas transportistas de mercancías y de viajeros por carretera. Pero en mi opinión, las SSTT del TS en cuestión, son muy claras, tal y como se explicita en la presente y sucinta colaboración.

Particularmente, y en contra de lo que propugnan algunas patronales (especialmente del sector del transporte de mercancías por carretera), me reitero en el email que remití con fecha 11 del presente mes de octubre, entiendo que hay dos supuestos»» a la luz de las referidas SSTT del TS, a saber:

Quienes pueden solicitar directamente de la AT (Agencia Tributaria) la devolución de ingresos indebidos, que solamente son las petroleras, ya que en los fallos jurisdiccionales se dice: «Solo puede pedir la devolución de lo que se considere indebidamente ingresado el fabricante o depositario autorizado titular del depósito fiscal donde los productos se almacenan en régimen suspensivo (como sujeto pasivo) o el propietario del producto por cuenta de quien se almacenaba el producto (como sujeto que soporta legalmente la repercusión del impuesto) sin que tenga esa legitimación el consumidor final, adquirente de los carburantes, aunque el impuesto le pueda haber sido trasladado vía precio, por ser una persona ajena a la relación jurídico tributaria». A mi juicio, ello es desafortunado, ya que estas empresas petroleras repercutieron el impuesto al consumidor final, esto es, a las empresas de transportes, razón por la que se produce un enriquecimiento injusto. Y es en este orden de cuestiones que la frase “sin que tenga esa legitimación el consumidor final»», se refiere a la legitimación para instar la vía de devolución mediante el procedimiento de ingresos indebidos, lo que no quiere decir que el consumidor final no tenga derecho a esta devolución, pero no con arreglo a este procedimiento, sino por la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, tal y como expongo en el siguiente apartado. 

Los consumidores finales, esto es, las empresas transportistas, siempre que se acredite la traslación económica del tributo ilícito, si bien no a través del procedimiento directo de devolución por la AT de ingresos indebidos, sino por medio de una reclamación de responsabilidad patrimonial de la Administración del Estado, Y ello porque, como bien expresa el TS en la parte relativa a la fijación de doctrina legal:  – “El obligado tributario que, en virtud de repercusión legal, ha soportado las cuotas del Impuesto sobre Hidrocarburos, correspondientes al tipo autonómico, tiene derecho a solicitar a la Administración tributaria y a obtener de esta la devolución de los eventuales ingresos efectuados en contravención con el Derecho de la Unión Europea, en virtud de lo dispuesto en el artículo 14.1 y 2 del Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa»». – “La traslación directa de todo o parte del importe del tributo, efectuada por el obligado tributario que soportó la repercusión legal del tributo contrario al Derecho de la Unión Europea, sobre el comprador o sobre el adquirente del producto, constituye la única excepción al derecho a obtener la devolución, respecto del importe trasladado, cuando dicha traslación hubiera neutralizado los efectos económicos del tributo respecto al obligado tributario»».

A mi entender, cualquier otra interpretación no se ajustaría a la ST TJUE de 30 de mayo de 2024, pues supondrá dejar sin efecto la anulación del tramo autonómico del impuesto (de hidrocarburos) para aquéllos que lo han abonado, como consumidores finales, y por tanto sin posibilidad de repercutirlo. De hecho y de derecho, estos consumidores finales son los únicos que, al no haber repercutido el impuesto, son efectivamente perjudicados por la norma declarada nula. En definitiva, supondría inaplicar la ST del TJUE de 30.5.2024. Es más, si se entendiese que las SSTT del TS no validan la vía de la reclamación para las empresas transportistas, debería de acudirse al TJUE fundamentando que no se ajustan a su ST de 30.5.2024. Es más, tal y como se ha expuesto y se amplía a continuación, las SSTT TS que se comentan, claramente señalan que, si bien el consumidor final no está legitimado para promover el expediente de devolución de ingresos indebidos, sí lo está para formular una reclamación de responsabilidad patrimonial.

Así pues, el consumidor final no está legitimado para solicitar la devolución del tramo autonómico del IEH como ingreso indebido, como señala la ST del TS, Sala de lo Contencioso-administrativo, 1052/2024, 25 septiembre (rec. 1902/2021). Este criterio se fundamenta en la doctrina del TJUE. Y en la sentencia 1470/2024 (rec.1560/2021), al declarar que el tipo autonómico del Impuesto sobre Hidrocarburos es contrario al Derecho de la Unión Europea (sentencia del TJUE de 30 de mayo de 2024, Asunto C-743/2022), que reconoció a los contribuyentes el derecho a reclamar el reembolso, se matiza sobre este derecho, indicando que el consumidor final no está legitimado para solicitar la devolución como ingreso tributario indebido de las cantidades que hubiere soportado en adquisiciones de productos gravados con el tipo autonómico (artículo 50 ter.1. de la Ley de Impuestos Especiales), porque soportó las mismas, no por disposición legal o repercusión legal, sino mediante traslación en el precio del producto, de todo o parte de la cuota tributaria del Impuesto sobre Hidrocarburos. Por lo tanto, el TS se fundamenta en la doctrina del TJUE (STJUE de 11 de abril de 2024 / asunto C-316/22), que limita las posibilidades de reclamación a ejercitar únicamente una acción civil de devolución de lo indebido cuando el carácter indebido del abono es la consecuencia de que el impuesto es contrario al Derecho de la Unión. La sentencia del TS que se comenta, expresa que “en la medida en que esta vía de la acción por enriquecimiento injusto no es especialmente difícil ni imposible, ni tampoco quiebra el principio de equivalencia o efectividad, no es contrario al Derecho de la Unión Europea no otorgar legitimación para solicitar la devolución de un tributo indebido por contrario al Derecho de la Unión»».

Y para finalizar, y de acuerdo con la opinión vertida más atrás por el dicente, el TS advierte de la posibilidad de acudir a otro mecanismo específico y que “no puede reputarse inefectivo ni especialmente gravoso»», como es el de la responsabilidad patrimonial del Estado legislador por infracción del Derecho de la Unión Europea, que nuestro Derecho otorga para obtener la reparación de los perjuicios sufridos por los administrados como consecuencia de leyes declaradas contrarias al Derecho de la Unión Europea, en los términos regulados en el artículo 32 de la Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP).
. La reclamación patrimonial habría que instarse ante la Comunidad Autónoma correspondiente, de acuerdo con lo prevenido en los arts. 32 a 36 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público (LRJSP), y arts. 81, 91 y 92 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas (LPACAP). Se trata de un procedimiento que no es demasiado complejo, en el que se ha de acreditar no solo ser el último consumidor, sino que documentalmente (facturas) la cuantía que se reclame.  

A mayor abundamiento, y a mi juicio ello no es baladí, en pro del derecho de estos consumidores finales a la devolución de las cuantías indebidamente abonadas, mediante el procedimiento indemnizatorio de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas, no solo han de resaltarse los preceptos indicados de la LRJSP, sino que ha de tenerse en consideración que la responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas constituye una garantía fundamental en el Estado de Derecho (art.149.1.18 de la Constitución / CE), esto es, el derecho a ser indemnizado por toda lesión sufrida en cualquiera de sus bienes o derechos, salvo en los casos de fuerza mayor, siempre que la lesión, como en el caso de que se trata, sea consecuencia del funcionamiento de los servicios públicos (arts. 9.3 y 106.2 CE).

Por otra parte, es doctrina consolidada, conforme a los preceptos enunciados y la Ley General Tributaria (LGT – art.216.e), que cuando para obtener la reparación del daño no procede (como así se expresa en las SSTT TS que se comentan) acudir al procedimiento especial de devolución de ingresos, excepcionalmente pueda proceder la vía de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, siempre que se cumplan todos los requisitos para ello.

Además de que entiendo que, con arreglo a las SSTT TS y preceptos enunciados, procede la vía de la reclamación de responsabilidad patrimonial contra las CCAA, aunque tales SSTT del TS no existieran, pondero que las empresas transportistas podrían formular tal reclamación con arreglo a los meritados preceptos legales.

Finalmente, no estoy de acuerdo con lo que mantienen algunas patronales del sector, en el sentido de que como a las empresas de transporte público de viajeros y de mercancías se las ha subvencionado el gasóleo (gasóleo profesional), ello subsume el impuesto en cuestión, ya que se trata de una subvención que no puede ser derogada o inaplicada retroactivamente (total o parcialmente en su cuantía)  por razón de la devolución vía indemnización de un impuesto que se ha declarado nulo, siendo un concepto estas subvenciones que no es incompatible con la materia impositiva de que se trata. Además, en todo caso, la subvención por el gasóleo profesional tuvo desde su implantación unos límites cuantitativos, que en la mayoría de los casos son menores que el impuesto indebidamente abonado por el tramo autonómico del de hidrocarburos.

Por todo ello, a mi juicio, las empresas transportistas deben de iniciar los procedimientos pertinentes, de reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Administración, siendo en este orden de cuestiones de gran importancia que las patronales del sector coadyuven con sus empresas afiliadas.

Dada la diversidad de criterios sobre la devolución a favor de las empresas transportistas, y las elevadas cuantías que las CCAA habrían de devolver, es lógico afirmar que este asunto pudiera llegar nuevamente a la Jurisdicción contencioso-administrativa, debiéndose de significar que no todas las CCAA establecieron este impuesto durante el periodo 2013 a 2018. Es en este orden de cuestiones que si las petroleras, conforme a las SSTT TS comentadas, obtienen la devolución de un impuesto que han repercutido en las empresas transportistas, independientemente de cuanto se ha expuesto sobre la reclamación de responsabilidad patrimonial, éstas podrían reclamarlas el reintegro del impuesto indebidamente satisfecho. Es más, las petroleras deberían de estar obligadas de oficio a modificar la facturación a las empresas de transportes, devolviendo a éstas la cuantía del impuesto aplicado y declarado ilícito, incluso como requisito previo para que estas petroleras puedan instar la devolución por ingresos indebidos, ya que, en otro caso, como se ha expuesto al principio del presente Informe, existiría un enriquecimiento injusto (lo que evitaría que las empresas de transportes tuvieran que interponer la reclamación indemnizatoria de responsabilidad patrimonial).

En todo caso, hay una cuestión que debe de resolverse, y que ya se verá cómo y en qué términos, ya que si las petroleras obtienen la devolución (por el trámite directo de devolución de ingresos indebidos) y también las empresas de transportes (por el procedimiento de responsabilidad patrimonial de las Administraciones públicas), se estaría devolviendo por las Haciendas públicas dos veces el mismo importe por similar concepto, resultando un enriquecimiento injusto respecto de las petroleras. 

Se adjuntan las sentencias del TJUE y del T. Supremo. Sobre la viabilidad de reclamación indemnizatoria por las empresas transportistas de viajeros y mercancías por carretera.

Autor: Fernando José Cascales Moreno. Asesoría Jurídica y Empresarial del Transporte. Abogado. Académico de la Real de Jurisprudencia y Legislación. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera (1996-1999), y del INTA (2000-2004). Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas (1999-2000) y de INSA (2000-2004). Jefe del Servicio Central de Recursos (1981-1982). Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre. Ex Inspector General de Servicios del Ministerio Transportes (1982-1996). Vocal Asesor (2004-2006). Del Consejo Asesor de la AET y de la Sección Marítimo y Transportes del ICAM.

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