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Renfe-Operadora es una entidad pública empresarial (creada por la Ley 39/2003), conforme a lo establecido en el artículo 103 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público, sometida a la Ley 38/2015, del Sector Ferroviario y su Estatuto aprobado por el Real Decreto 2396/2004. Su finalidad es prestar servicios de transporte ferroviario de viajeros y mercancías, respondiendo a necesidades de interés general de carácter industrial y mercantil. Se estructura en cinco sociedades mercantiles estatales, íntegramente participadas por la entidad pública empresarial Renfe-Operadora: Renfe Viajeros, S.M.E., S.A; Renfe Mercancías, S.M.E., S.A; Renfe Ingeniería y Mantenimiento, S.M.E., S.A; Renfe Alquiler de Material Ferroviario, S.M.E., S.A. A ellas se suma, desde 2023, Renfe Proyectos Internacionales, S.M.E., S.A.
Esta entidad pública empresarial, integrada y dependiente del Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible (su Presidente y Consejo de Administración es designado por este Departamento), compite con otras empresas ferroviarias, principalmente en alta velocidad (Ouigo e Iryo), así como con las empresas de transporte aéreo y con el transporte por carretera (principalmente, con los servicio concesionales de transporte de viajeros por carretera/líneas regulares).
Es por ello que ya desde hace más de una década (desde el año 2010), teniendo en cuenta la existencia de estos modos de transporte en competencia, a pesar de que la normativa comunitaria (Directiva 34/2012), solamente exige que “las empresas ferroviarias de propiedad de los Estados miembros gocen de un Estatuto independiente con arreglo al cual tengan, en especial, patrimonio, presupuestos y contabilidades separados de los del Estado” (lo que claramente se cumple con relación a RENFE-operadora), vengo proponiendo que RENFE Operadora no dependa del Ministerio de Transportes, sino de la SEPI (Sociedad Estatal de Participaciones Industriales). Esta propuesta la realicé con mayor énfasis a partir de la liberalización de la alta velocidad ferroviaria, resaltando más recientemente, con motivo del proyecto de Ley de Movilidad Sostenible, que en esta Ley esta se incluyera la dependencia de RENFE Operadora de la SEPI.
En concreto, y entre otras publicaciones del dicente, esta propuesta se ha concretado en los siguientes medios sectoriales de comunicación:
– La Lupa del Autobús / Revista de ASINTRA (marzo 2014)
– ASTIC (Asociación de Transporte Internacional por Carretera) (2 de octubre 2019)
– Transporte XXI (octubre 2019)
– Nexobus (octubre 2019)
– Transporte XXI (febrero 2020)
– Diario de Transporte (15 de marzo 2023)
Independientemente de defender esta propuesta en distintas publicaciones y conferencias, en mi larga etapa de director y coordinador de la Comisión Nacional de Estudio de Fomento del Partido Popular, siempre propuse para su inclusión en los Programas de gobierno, con motivo de elecciones generales, la aprobación de esta media, como igualmente propuse que la Dirección General de Tráfico dependiese del Ministerio de Transportes (propuesta que tengo publicada y reiterada desde hace más de dos décadas en distintas publicaciones).
Esta medida fue valientemente planteada por el extinto Comité de Regulación Ferroviaria, en su Memoria del año 2012, y ello por razón del “cumplimiento de su imparcialidad como ordenador de la actividad y regulador normativo frente a un mercado abierto y en competencia”. Agregándose que “Sería deseable un reforzamiento de sus centros directivos especializados en transporte ferroviario que potencie su criterio y capacidad”. Además, en dicha Memoria se expresa: “Renfe-operadora debe de dejar de estar tutelada por el Ministerio de Fomento, quien no puede ser ordenador imparcial de la actividad, autoridad adjudicataria de servicios públicos, y a la vez tutelar una empresa que compite en igualdad de condiciones. La situación actual no produce ninguna credibilidad para atraer a nuevos entrantes”.
De otro lado, y como también puse de manifiesto en las indicadas colaboraciones, advertí que “no se acierta a comprender la razón por la que la Comisión Nacional de los Mercados y la Competencia (CNMC), que tantos informes ha redactado sobre el ferrocarril en general y sobre Renfe-operadora en particular, no haya estudiado esta cuestión, que afecta a la competencia entre modos”.
Pues bien, aunque llega con más que un evidente y notorio retraso, la CNMC, en su reciente ESTUDIO SOBRE LAS OBLIGACIONES DE SERVICIO PÚBLICO DE TRANSPORTE DE VIAJEROS EN FERROCARRIL (E/CNMC/001/24), de 4 de mayo de 2026, comparte esta propuesta, al expresar:
A) En el apartado 7. CONCLUSIONES del Estudio: “El modelo institucional existente puede contar con margen de mejora. Principalmente, por los vínculos entre operadores públicos y gestores de infraestructura y autoridades de transporte y, también, por la ausencia de una supervisión independiente”.
B) En el apartado 8. RECOMENDACIONES. 2ª. Establecer un marco institucional orientado a fomentar la competencia. VI. Eliminar o reducir los conflictos de interés por la participación pública en operadores ferroviarios que puedan concurrir a las licitaciones: “El hecho de que existan operadores ferroviarios participados y controlados por las mismas administraciones que son responsables de la regulación del sector y de la organización de las licitaciones, tiene el riesgo de generar conflictos de interés. Dichas Autoridades de Transporte suelen controlar al mismo tiempo al gestor de la infraestructura. Por tanto, existe el riesgo de que los reguladores y gestores de infraestructuras formulen sus decisiones guiadas por los criterios que más favorecen a los operadores públicos, en lugar de guiarse por los criterios más favorecedores de la competencia, que redundan, a su vez, en un mayor beneficio de los usuarios y en el interés general (véase apartado 6.1 para una descripción más detallada de los conflictos de interés). Por este motivo, la normativa europea establece la independencia de gestores de infraestructuras y operadores ferroviarios respecto de la gestión, administración y de control interno de los asuntos administrativos, económicos y contables. Independientemente del encaje del modelo institucional en la regulación de la UE, desde una perspectiva de promoción de la competencia se considera recomendable una separación completa de los operadores ferroviarios de las autoridades públicas que regulan el proceso y organizan las licitaciones, separación que es más necesaria aún si existe un vínculo con la gestión de la infraestructura. Todo ello con objeto de garantizar la independencia de las decisiones adoptadas por los reguladores del transporte y los gestores de las infraestructuras, con la ventaja añadida de fomentar una mayor orientación de los operadores ferroviarios a un entorno de liberalización y competencia, en línea con lo que señalaba el estudio E/CNMC/004/19 (para el ejemplo concreto de Renfe): “La separación estructural de ADIF respecto de Renfe es necesaria para dar certidumbre a las empresas potencialmente entrantes sobre el acceso a un elemento esencial de la operación, como es la red ferroviaria. Además, esta separación, al alinear los incentivos del gestor a maximizar la capacidad utilizada de sus infraestructuras, limita los costes de supervisión y regulación.” “En el caso de esta última [Renfe], ello debería contribuir, además, a dotarla de mayor flexibilidad para adaptarse a un entorno más competitivo y poder ofrecer mayores ventajas a los usuarios en términos de calidad y coste del servicio.” Por todo lo anterior, a fin de eliminar o reducir dichos conflictos de interés, se recomienda considerar eliminar la participación pública de operadores ferroviarios que puedan concurrir a las licitaciones (como Renfe, FGC o Euskotren). Todo ello para asegurar que no se favorezca indebidamente a operadores públicos incumbentes, en el marco de los principios de neutralidad competitiva. Una alternativa subsidiaria o una medida que se adopte de manera transitoria hasta la eliminación de dicha participación pública podría ser la separación de la empresa ferroviaria de la autoridad de transporte, por ejemplo, insertando la empresa dentro de otra entidad, de forma que se asegure una separación suficiente entre la empresa y la autoridad de transporte. Por ejemplo, en el caso de Renfe, podría depender de la Sociedad Estatal de Participaciones Industriales (SEPI)”.
Aunque lógicamente puedo errar en mi vaticinio, pondero que esta propuesta de la CNMC, magníficamente fundamentada y llena de razón, no será atendida por el Ministerio de Transportes y Movilidad Sostenible.
Autor: Fernando José Cascales Moreno. Abogado. Académico correspondiente de la Real de Jurisprudencia y Legislación. Ex Director General de Ferrocarriles y Transportes por Carretera del Ministerio de Fomento, y del INTA-Ministerio de Defensa. Ex Presidente del Consejo Superior de Obras Públicas dependiente de los Ministerios de Fomento y de Medio Ambiente y de INSA/Ingeniería Servicios Espaciales, SA. Jefe del Servicio Central de Recursos del Ministerio de Transportes. Ex Inspector General de Servicios del Ministerio Transportes, Turismo y Comunicaciones. Vocal Asesor del Ministerio de Fomento. Del Consejo Asesor de la AET y de la Sección Marítimo y Transportes del ICAM. Del Cuerpo Técnico de Inspección del Transporte Terrestre.
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